Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), ha dichiarato improcedibile e respinto il ricorso
con numero di registro generale 7220 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Soc Sviluppo Industriale Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Messina, domiciliato presso la Segreteria del Tar Lazio in Roma, via Flaminia, 189;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato con essa in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento revoca dei provvedimenti di autorizzazione per l’esercizio di servizi di linea di competenza statale e della licenza comunitaria-
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2017 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori l’Avv. Zuppardi in sostituzione dell’Avv. A. Messina e l’Avvocato dello Stato V. Fico;
Qui di seguito il testo della relativa sentenza pubblicata il 16 marzo 2018 .
FATTO
1. – Con ricorso notificato nei giorni 30-31 maggio e 7 giugno 2016, depositato il 22 giugno 2016, la società C.L.P. Sviluppo Industriale p.a., che esercita attività di trasporto di persone su gomma, ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare, i provvedimenti in epigrafe, esponendo di essere stata destinataria della informativa antimafia prot. 1\274\AREA1\TER\OSP. del 30 luglio 2013 emessa dall’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, che essa ha impugnato davanti al TAR Campania con ricorso n. 3892\13 r.g., e della quale ha chiesto l’aggiornamento.
Tale aggiornamento è stato negato dall’Ufficio Territoriale del Governo con decreto prot. 82723\14 del 17 settembre 2014, che ha dato luogo alla proposizione di una seconda impugnativa di fronte al TAR Campania, recante il n.r.g. 5260\2014.
2. – A seguito della informativa pregiudizievole a carico della società, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con provvedimento RU \2711 del 6 febbraio 2015, disponeva la revoca della licenza per svolgere servizi di linea di competenza nazionale e della licenza comunitaria in possesso della società; anche quest’ultimo provvedimento veniva impugnato davanti al TAR partenopeo con ricorso recante il n. 644\2015 r.g.
3. – Con provvedimento n. 24535 del 25 febbraio 2015, frattanto, l’Ufficio territoriale del Governo di Napoli aveva nominato due commissari straordinari per i servizi di linea esercitati dalla società, e, precisamente, per le tratte Napoli-Avellino-Foggia, Napoli-Campobasso via Telese e Napoli-Campobasso via Benevento; Volla-Cercola-Pollena Trocchia; servizi minimi nella provincia di Caserta; servizi nella Città Metropolitana di Napoli.
4. – I due ricorsi proposti dalla società avverso l’interdittiva antimafia ed il relativo diniego di aggiornamento (n. 5260\2014 e n. 644\2015 r.g.) venivano respinti con sentenza del TAR Campania n. 5983 del 2015 depositata il 30 dicembre 2015, appellata dalla ricorrente davanti al Consiglio di Stato (appello n. 5768 del 2016, non discusso al momento del passaggio in decisione del presente ricorso).
5. – I provvedimenti gravati con il presente ricorso sono stati emessi a seguito di tale rigetto.
In particolare il MIT ha emesso il provvedimento n. 6416\U del 31 marzo 2016, con il quale ha disposto la revoca dei provvedimenti che avevano autorizzato la società ad esercitare alcuni servizi di linea (ovvero Napoli-Odessa, Roma – Katerini, Milano-Atene) ed il ritiro della licenza comunitaria che sarebbe scaduta il 6 gennaio 2021.
Ha altresì emesso il provvedimento n. 2211\aut del 22 aprile 2016, con cui ha disposto la consegna di tutta la relativa documentazione autorizzativa e delle carte di circolazione e targhe dei veicoli che vi erano adibiti; ha poi rigettato l’istanza della società di rinnovo della autorizzazione alla linea Castellamare di Stabia-Modena.
Ha, infine, disposto l’aggiornamento del registro elettronico nazionale in conformità a tali provvedimenti.
6. –Tale attività provvedimentale, nel ricorso introduttivo, viene censurata dalla società sulla scorta di motivi che possono essere sunteggiati come segue.
1) Sarebbe nella specie mancata una adeguata istruttoria procedimentale, in quanto, da un lato, il Ministero si sarebbe “appiattito” sulle risultanze della sentenza emessa dal TAR Campania senza procedere ad autonoma valutazione, e d’altro lato, non avrebbe tenuto conto dell’inattualità della informativa pregiudizievole risalente al settembre 2014, valevole, ai sensi dell’art. 86 comma II del d.lgs. n. 159\2011, per dodici mesi da quella data.
2) Sarebbe stato violato l’art. 94 comma III del d.lgs. n. 159\2011, che non consente revoche di autorizzazioni relative a contratti in corso ritenuti essenziali per il perseguimento dell’interesse pubblico; tali sarebbero i servizi di trasporto in ambito nazionale ed internazionale operati dalla ricorrente, come affermato anche dal TAR Campania nell’ordinanza n. 607\15, pronunciata nel ricorso n. 644\2015 r.g.
3) Il lamentato difetto di istruttoria emergerebbe anche dal mancato accertamento della eventuale volontà del Prefetto di applicare ai servizi svolti l’art. 31 del D.L. n. 90\2014, volto a salvaguardare –previa nomina di apposito commissario prefettizio- la prosecuzione dell’attività aziendale in caso di carattere pubblico del servizio svolto.
4) Sussisterebbe, inoltre, difetto di motivazione in ordine all’interesse pubblico sotteso all’esercizio del potere di autotutela, esercitato dall’Amministrazione nella circostanza mediante la revoca dei titoli abilitativi su ricordati, ma senza la considerazione delle sopravvenienze di fatto che avevano more tempore interessato l’amministrazione dei contratti in essere, la compagine sociale e la ubicazione delle sedi legale ed operativa.
5) Violazione dell’art. 7 L. n. 241\1990, in quanto l’esercizio del detto potere di autotutela non sarebbe stato preceduto da comunicazione di avvio del procedimento.
6) Violazione del diritto all’esercizio dell’attività imprenditoriale della società ricorrente.
7. – Con ordinanza n. 3883\16, depositata il 14 luglio 2016, il Collegio ha ritenuto che le evoluzioni di fatto evidenziate nel ricorso e la circostanza della pendente richiesta di revisione dell’informativa antimafia di cui al gravame inducessero ad impartire all’Amministrazione l’ordine di riesaminare i provvedimenti impugnati entro giorni trenta dalla comunicazione o notificazione della citata ordinanza.
Con decreto del 3 agosto 2016, n. prot. 2549, il MIT ha provveduto a riesaminare il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, confermandolo sulla scorta di due considerazioni di fondo, costituite dalla assenza di discrezionalità –in ragione della intervenuta interdittiva- nell’adozione delle revoche impugnate e dalla assenza del carattere di “servizio pubblico essenziale” nell’attività di trasporto esercitata dalla ricorrente.
Il Ministero ha, inoltre, avuto cura di specificare di avere inoltrato, in data 26 gennaio 2016, richiesta di comunicazione antimafia ex art. 67 del d.lgs. n. 159\2011 alla banca dati nazionale antimafia, ottenendone risposta di carattere ostativo nel mese di giugno 2016; nonché di avere avanzato alla detta banca dati altra richiesta, datata 21 luglio 2016, la quale, alla data di emissione dell’atto del 3 agosto 2016, risultava ancora in istruttoria, così che l’Amministrazione ha affermato di “non disporre di elementi innovativi certificati dalla competente BDNA in ordine al venir meno degli elementi ostativi a svolgere attività soggetta ad autorizzazioni”.
8. – Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 31 ottobre 2016 e depositato il successivo 8 di novembre, la società ha impugnato anche tale provvedimento, deducendo contro di esso cinque motivi.
Con i primi quattro di essi, CLP assume la violazione del giudicato cautelare formatosi sull’ordinanza n. 3883\16 di questa Sezione, in quanto il decreto gravato avrebbe solo fatto mostra di provvedere al riesame del precedente atto, ma, tuttavia, avrebbe, nella sostanza, ritenuto non discrezionalmente modificabile il medesimo; e ciò, pur avendo richiesto al competente Ufficio Territoriale del Governo di rendere notizie in ordine ad eventuali sopravvenienze di fatto suscettibili di condurre ad una diversa determinazione.
Con il quinto motivo aggiunto, inoltre, la società ha dedotto l’illegittimità derivata dell’atto, ripetendo i motivi contenuti nel ricorso principale.
9. – Con ordinanza n. 7689\16 depositata il 5 dicembre 2016, il Collegio, rilevato che dagli atti di causa non emergesse, allo stato, che l’Amministrazione avesse compiutamente valutato le sopravvenienze indicate in ricorso, ha accolto l’istanza cautelare proposta con i motivi aggiunti.
In sede di appello cautelare proposto dal MIT, il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1118\17 depositata il 9 marzo 2017, ha ritenuto che, in presenza di informativa antimafia a carico della società tuttora efficace, l’Amministrazione non avesse margini di discrezionalità nel decidere se procedere, o non, alla revoca delle autorizzazioni già rilasciate alla società.
10. – Con ordinanza n. 6805\2017 pubblicata il 9 giugno 2017 il Collegio ha chiesto all’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli documentati chiarimenti in ordine alla eventuale revisione della interdittiva emessa a carico della società ricorrente.
L’Ufficio territoriale del Governo di Napoli, con relazione depositata in segreteria il 5 luglio 2017, ha reso noto – dopo un lungo excursus sulle vicende che hanno da luogo alle interdittive emesse – che, a seguito della istruttoria condotta, nella quale la posizione della società è stata esaminata in diverse sedute del GIA (14 settembre 2016 e 21 ottobre 2016) e in sede di coordinamento tra DIA e FF.AA. (sedute datate 8 novembre 2016, 18 novembre 2016 e 24 novembre 2016), è stato emesso, in data 7 dicembre 2016, il provvedimento n. 209089, confermativo del pericolo di condizionamento da parte della criminalità organizzata” della società ricorrente; e, inoltre, un nuovo riesame, volto a predisporre elementi utili alla difesa in giudizio delle Amministrazioni resistenti, è stato condotto in altra riunione del GIA del 21 giugno 2017, ed è stato nuovamente sfavorevole alla ricorrente, tanto che ne è stata disposta la trasmissione alla Prefettura di Milano, competente ad adottare eventuali provvedimenti verso la società che risulta socio unico di CLP.
11. – Il MIT si è costituito in giudizio senza depositare scritti di difesa.
In occasione della pubblica udienza del 13 dicembre 2017 il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
1. – Il ricorso introduttivo è improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, in quanto il MIT, a seguito di ordinanza propulsiva di questo Tar, ha riesaminato gli atti con esso impugnati, emettendo il decreto del 3 agosto 2016, n. prot. 2549, anch’esso sfavorevole alla ricorrente.
Qui è sufficiente rilevare che, per essersi basato anche su degli adempimenti istruttori precedenti al deposito dell’ordine cautelare di riesame emesso da questo TAR, il provvedimento del 3 agosto 2016 non risulta meramente confermativo del precedente, che ne viene, per questo motivo, sopravanzato.
Di ciò si darà conto nel prosieguo della presente motivazione.
2. – Il ricorso per motivi aggiunti è infondato, e va respinto.
Non possono essere, infatti, condivisi i primi quattro motivi, congiuntamente esaminabili perché volti, tutti, a negare carattere di effettivo riesame delle precedenti determinazioni assunte dal MIT al provvedimento del 3 agosto 2016, nonché a mettere in luce la affermata elusione del giudicato cautelare che si sarebbe formato sull’ordinanza n. 3883\2016 di questa Sezione.
La prospettazione della ricorrente, infatti, valorizza un dato di fatto, che scaturisce dalla affermazione della motivazione del provvedimento gravato per cui il MIT avrebbe emesso l’atto di riesame prima di ottenere il risultato di una nuova consultazione della Banca dati nazionale antimafia, richiesta il 21 luglio 2016, ossia pochi giorni dopo la pubblicazione dell’ordinanza n. 3883\2016 del 14 luglio 2016.
Si tratta, tuttavia, di una prospettazione soltanto parziale, e, come tale, insufficiente a sorreggere l’accoglimento delle censure.
Ciò in quanto essa non tiene conto del fatto che la precedente consultazione della medesima banca dati, il cui esito è stato ottenuto dal MIT (come si legge nella motivazione dell’atto gravato) poco prima, ossia nel mese di giugno del 2016, aveva già fornito un risultato ostativo rispetto agli effetti ripristinatori sperati dalla ricorrente.
Di tale consultazione, tuttavia, al momento della camera di consiglio del 13 luglio 2016, da cui è scaturito l’ordine di riesame, non v’era traccia agli atti del giudizio, atteso che solo il 15 dicembre 2016 l’Avvocatura erariale (sino ad allora presente nel giudizio con un semplice foglio di costituzione formale) ha depositato la nota del MIT prot. N. 3666\AUT del 29 giugno 2016, diretta alla stessa Avvocatura, nella quale si dà conto della vicenda; senza peraltro citare, neppure in questo caso, il risultato della consultazione ottenuto nel mese di giugno 2016.
Pertanto, l’atto impugnato con i motivi aggiunti non risulta solo meramente confermativo del precedente, ma è stato basato su di ulteriori e qualificati passaggi istruttori, non noti al momento del passaggio in decisione del dictum cautelare; i quali, tuttavia, non hanno fornito riscontri favorevoli agli interessi della ricorrente.
Tanto è stato successivamente confermato dall’istruttoria svolta dal Collegio con ordinanza n. 6805\2017 pubblicata il 9 giugno 2017, a seguito della quale, con dettagliata relazione depositata in giudizio il 5 dicembre 2017, la Prefettura di Napoli ha confermato di avere rilevato (a seguito di reiterati accertamenti istruttori, meglio descritti nella parte narrativa della presente sentenza) che non sono venuti meno i motivi ostativi ad un favorevole riesame, per la ricorrente, dell’interdittiva pregiudizievole; la quale è stata addirittura ribadita con atto n. 209089 del 7 dicembre 2016.
Inoltre, un nuovo riesame, volto a predisporre elementi utili alla difesa in giudizio delle Amministrazioni resistenti, è stato condotto in altra riunione del GIA del 21 giugno 2017, ed è stato nuovamente sfavorevole alla ricorrente, tanto che ne è stata disposta la trasmissione alla Prefettura di Milano, competente ad adottare eventuali provvedimenti verso la società che risulta socio unico di CLP.
In definitiva, il passo della motivazione del provvedimento gravato del 3 agosto 2016 che faceva rilevare l’assenza di riscontri alla nuova consultazione della Banca dati nazionale antimafia da parte del MIT non assume – se opportunamente letto nel generale contesto fattuale della vicenda – rilevanza alcuna nel senso dell’illegittimità del provvedimento di riesame gravato con motivi aggiunti, in quanto la richiesta di consultazione del 21 luglio 2016, rimasta inevasa, è stata formulata in stretta ottemperanza all’ordinanza cautelare sopraggiunta poche settimane dopo la precedente consultazione, ma non avrebbe potuto fornire esito differente da quello ottenuto dal MIT il mese precedente.
3. – Neppure il quinto motivo aggiunto, che denunzia l’illegittimità derivata del provvedimento del 3 agosto 2016 da quella dell’atto gravato con il ricorso introduttivo può essere accolto.
Ciò, proprio a causa della cesura fra i due provvedimenti dovuta all’esistenza di una fase istruttoria intermedia, messa in luce nel paragrafo precedente della presente motivazione, cui si deve rinviare in ossequio al principio di sinteticità degli atti.
4. –In conclusione, il ricorso introduttivo è improcedibile, mentre il ricorso per motivi aggiunti è infondato e va respinto.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), dichiara improcedibile il ricorso in epigrafe; respinge il ricorso per motivi aggiunti.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del MIT, che forfetariamente liquida in euro 2.000,00 (duemila\00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente
Achille Sinatra, Consigliere, Estensore
Claudio Vallorani, Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Achille Sinatra Gabriella De Michele
IL SEGRETARIO